作者 | 第一财经 陈益刊
全国政府采购规模一年超过3万亿元，这笔巨额资金能否规范、高效使用，一直是外界关注的重点。
近期，一些省份陆续公开了2023年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告（下称“审计报告”），这些报告在肯定政府采购助力经济社会高质量发展的同时，也发现了一些问题。
这些问题包括，一些部门单位无预算、超预算采购，随意性大。政府采购程序不合规，有的未履行公开招标程序或先实施后招标。政府采购中，串通投标、违规转包现象时有发生，有的招投标文件内容设定不合理，设置倾向性条款及评分规则；有的未进行价格比对导致采购价格偏高。政府购买服务不规范，有的部门单位将应直接履职的事项外包给第三方实施等。
西南财经大学财税学院副教授黄昊告诉第一财经，从审计报告上述问题来看，政府采购管理相关违法违规问题仍然呈现出普遍性和多发性，甚至部分地区涉及问题金额巨大、影响较为恶劣。
“对于政府采购领域出现的典型问题我们应辩证地看，既要高度重视，积极整改提高，又要认识到政府采购业务本身具有一定的复杂性、牵涉面广，客观上也容易滋生违规问题，需要伴随着市场机制、社会信用和法治环境的不断完善而逐步解决。”黄昊说。
今年7月，国务院办公厅公开《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（下称《方案》），明确政府采购重点改革任务，强化政府采购监管，推动整顿市场秩序，优化营商环境，同步推进完善法律制度和政策功能。
政府采购几大问题及背后原因
所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。财政部数据显示，2022年全国政府采购规模约3.5万亿元，占全国财政支出比重近10%。
黄昊表示，政府采购作为财政资金重要支出方式，一头连着政府，一头连着市场，关乎国家财政运行和宏观调控质效。政府采购是财政性公共资金使用的密集领域，因而也是各级审计机关工作的重点。
根据地方审计报告，一些部门单位无预算、超预算采购情形时有发生。比如，内蒙古审计报告称，3个部门未编制政府采购预算1.17亿元，采购随意性较大。江苏审计报告指出，300多家单位超预算、甚至无预算采购，共计50.54亿元。
黄昊认为，这反映采购单位对预算管理重视不够，未能做到“应编尽编”“无预算不采购”的基本要求。部分采购单位的业务、财务及资产管理部门信息传递和沟通不足、未经详细调研，以及需求预测本身难度和政府专项资金拨付、使用的时效性等原因导致填写的项目预算金额与实际采购需求不相符，预算约束减弱。
一些部门单位政府采购程序不合规，甚至规避政府采购程序，也是此次地方审计查出的一大重点问题。
浙江审计报告称，7家单位未执行政府采购程序或采购程序不合规，涉及金额1.18亿元。山西审计报告指出，省公安厅等6个部门未履行政府购买服务程序，直接向公益二类事业单位拨款1.17亿元。湖南审计报告称，16个部门未严格执行采购程序，先提供服务后补签合同，采购流于形式，涉及合同金额约0.59亿元。
四川审计报告称，6个单位将17个项目通过“化整为零”、直接指定等方式规避政府采购程序，涉及资金7412.54万元。
湖北省政府采购和公共资源交易中心的专家库专家崔一兵告诉第一财经，一些地方为了政绩而法律意识淡薄，为加快推进项目，从而违反招投标有关流程直接上马相关项目，未履行公开招标程序或先实施后招标，有的部门单位通过“化整为零”、直接指定等方式规避政府采购。但事后为了规避追责，于是就制造了一系列的所谓“假标”“萝卜标”。也有个别单位当时由于走规范的招标流程项目完成时间达不到，便委托熟知的供应商先提供服务后补签合同。
政府采购中，一些串通投标、违规转包现象时有发生。
比如，河北审计报告称，3个部门招标程序倒置、串通投标、评标不规范，涉及1.18亿元。3个部门政府采购项目违规转包，涉及1175.27万元。内蒙古审计报告称，某单位信息中心改造项目为内定中标企业量身定制招标文件，企业以239.7万元价格中标后又将项目以53.5万元外包，赚取差价186.2万元。
崔一兵表示，部分采购人、招标代理机构和投标人为牟取不当得利，有的相互勾结，串通投标、违规转包，有的在招标前已经安排单位进场施工了。一些地方和部门领导插手招投标被查的案件时有发生。
黄昊表示，出于获取私有收益的动机，一些采购主体会选择与供应商合谋，例如设置倾向性条款、不使用公开招标、直接指定等方式帮助供应商中标，滋生腐败问题。
比如，海南审计报告称，去年省审计厅共移送违纪违法问题线索26宗，涉及55人、3.84亿元。移送事项中，就包括政府采购等过程中把关不严、滥用职权、以权谋私，造成国有资金、国有资源资产损失。
有的政府采购中，招投标文件内容设定不合理，设置倾向性条款及评分规则；有的采购方式不合规；有的未进行价格比对导致采购价格偏高。
比如，海南审计报告称，11个部门存在未按规定公开招标、以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇、未进行价格比对导致采购价格偏高等问题，金额1.13亿元。
崔一兵表示，实践中地方设置倾向性条款及评分规则，就是违法将某一个供应商或产品生产厂家特有的或优势很强的企业业绩、资质、荣誉、人员职称、执业证书、产品技术参数、获奖情况等作为资格门槛或加减分项，排除其他潜在的供应商。最终会使得真正优秀的供应商或中小企业难以中标，而政府采购价格不低，服务质量也不会好，最终受损的是公众利益。
黑龙江审计报告称，283个省直部门单位的776个商品采购价高于同期同款商品采购平均价，多支付财政资金115.62万元。
另外，审计还发现，一些部门单位政府采购项目执行缓慢，有的项目未按约定落实合同条款。
比如，四川审计报告称，1101个政府采购项目执行缓慢，预算15.7亿元，实际支付0.95亿元，为预算的6.05%。533个项目6.74亿元至年底仍未进入政府采购程序。24个项目资金下达不及时、工作推进缓慢，3.29亿元采购合同款至2024年4月仍未支付。
崔一兵分析，有的招标人预算资金不到位或挪用了项目款，导致政府采购合同无法执行。有的地方和部门负责人“新官不理旧账”，导致违约。有的地方和部门办事拖拉或怕担责，以审计、过会等一堆冠冕堂皇的理由，无期限地拖延验收和付款。
政府采购中，从结构来看，除了采购货物、工程外，还包括采购政府购买服务。审计发现，一些部门单位将应直接履职的事项外包给第三方实施，有的将政府购买服务事项委托给不得作为承接主体的公益一类事业单位实施等。
比如，广东审计报告称，4个部门和1家所属单位以政府购买服务等方式将应由本单位直接履职的事项委托外单位或下属单位实施，涉及金额1616.1万元。3个部门以政府购买服务名义变相用工，涉及金额121.02万元。江苏审计报告称，2家公益一类事业单位违规参与服务类政府采购，涉及金额1.4亿元。
崔一兵表示，一些部门单位将应直接履职的事项外包给第三方实施，是典型的怕担责或懒政行为，给国家造成了不必要的财政支出，甚至可能存在谋取私利的情形。
黄昊认为，部分单位采购经办人员及相关代理机构专业能力不足、法律意识不强，对政府采购相关政策法规了解不足，这也是导致当前政府采购领域问题多发的一个重要原因。
国务院已出招
黄昊表示，上述审计报告中暴露的政府采购相关问题，与目前政府采购制度不够健全直接相关。比如政府采购法、招标投标法及其实施条例，以及各地方的相关规定等，整体系统性和协同性不足，既有重复规定，也有条文解释冲突，适应性存在争议。
“另外，目前的制度体系缺乏对具体模式操作细节的规定，特别是未能考虑不同单位类型（例如行政单位、医院、高等院校等）在采购物品、程序方面的差异，导致制度刚性不足。而与供应商管理、专家评标等相关的信用惩戒体系建设不够完善，政府采购项目绩效评价体系建设关注不足，也是导致政府采购领域上述问题的制度层面原因。”黄昊说。
事实上，针对政府采购领域突出问题，今年7月，国务院办公厅印发前述《方案》，采取了针对性解决举措。
比如，针对当前政府采购领域反映突出的采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等四类违法违规行为，财政部将牵头组织开展专项整治。与此同时加强常态化行政执法检查，通过升级改造中央政府采购电子平台，加强政府采购协同监管等，提升工作效能。
更重要的是，上述《方案》还加快推进政府采购法规建设、制度建设、标准建设等。比如，积极推动政府采购法修改，并结合修改进程适时修改实施条例。推动政府采购法、招标投标法协调统一，提高政府采购法律法规体系的系统性、整体性、协同性，助力全国统一大市场建设。
另外，国务院还要求建立政府采购本国产品标准体系，分类制定政府采购需求标准，分类制定政府采购标准文本。
今年财政部印发《物业管理服务政府采购需求标准（办公场所类）（试行）》《政府采购货物买卖合同（试行）》等制度文件，进一步提升政府采购规范化标准化水平。
黄昊表示，除了完善相关政府采购领域法律、制度、标准外，还要不断强化责任主体意识，遵守相关法规。同时还应积极接受社会监督，鼓励公众和相关利益方对采购活动进行监督和反馈。通过建立透明的采购流程和信息公开机制，增强社会对采购单位的信任。
黄昊表示，大数据、人工智能等新兴技术的快速发展也为政府采购管理工作提供了极佳的机遇。未来，应逐步探索建立涵盖预算编制、采购执行和履约监管等环节的数据共享和标准统一的信息化系统。依托大数据挖掘和信息搜寻，提高对采购全流程的实时监测能力，缓解部分政府采购项目执行缓慢、采购价格偏高相关问题。通过信息系统的建设，强化对政府采购行为的事前分析、对关键业务节点的风险监控，进一步遏制采购执行过程中的机会主义行为，减少违法违规行为的发生。
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